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浙江龙港镇改市获批,未来还有哪些特大镇有望复制?

2019-09-04 点击:1193

  持续推进多年的特大镇改市终于开花结果。

  8月30日,浙江省人民政府正式发文:经国务院批准,国家民政部复函浙江省人民政府,同意撤销苍南县龙港镇,设立县级龙港市,以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域,市政府驻地为镇前路195号。龙港市由浙江省直辖,温州市代管。

  龙港的样本意义

  温州市市长姚高员在会上表示,温州是中国改革开放的先行区,龙港是中国新型城镇化的试验田。作为“中国第一座农民城”,龙港自1984年建镇以来,历经了从小渔村到农民城、从农民城到小城市培育、从小城市培育到撤镇设市三次改革的历史性跨越。35年来,龙港面积从5.2平方公里扩大至183.99平方公里,人口从5000多激增至38.2万,下辖73个行政村30个社区。2018年龙港地区生产总值达到299.5亿元,人均地区生产总值7.86万元,城镇化率达63.2%。

  特大镇升格县级市后,是不是会大幅增加行政和管理成本,这是外界关注的一个问题。

  浙江省民政厅厅长王剑侯说,龙港撤镇设市,不仅仅是行政区划的调整,也是行政管理体制的一次改革和探索。龙港撤镇设市改革的亮点和特色可以概括为“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

  其中,大幅度精简机构,考虑设置15个党政部门,其中党委部门6个、政府部门9个,比省内同类县(市)机构数量精简约60%。在这些“大部门”中,专门创设基层治理委员会,负责片区管理机构基层治理平台人员的编制归属及派驻,统筹协调村居(社区)、基层治理平台的基层治理事务,有力增强对基层治理工作的组织领导力,有力推进治理体系和治理能力现代化。

  同时,管理“扁平化”指的是龙港市不再设置乡镇、街道,而是将按照“市管村居、分片服务”管理体制,合理划分9个片区,各片区设立非独立法人、无固定编制的“一委一中心”成为基层治理平台。“一委”即片区党工委,开展区域化党建工作,实施对所在片区干部的管理考核,强化党领导一切的掌控力;“一中心”即基层治理中心,设置基层党建、社会管理、社会服务、社会事务、其他事项等“4+X”工作模块,实行经济建设职能上移,社会管理职能下沉。

  姚高员说,龙港在经济社会发展、行政体制改革、城市治理创新等方面都取得了可喜成就,龙港是温州改革开放的一个缩影,是中国新型城镇化建设的一个样本。

  镇改市新突破

  龙港也是新型城镇化建设以来,首个实现改市的特大镇。

  2016年2月,《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出,要“培育发展一批中小城市,将具备条件的县和特大镇有序设置为市”。

  今年4月8日,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提到,稳步增设一批中小城市,落实非县级政府驻地特大镇设市。

  增设一批中小城市,主要有两种方式:一种是通过撤县设市。在大规模“县改市”暂停20年后,2017年县改市重新“开闸”。到目前为止已有24个县撤县设市获批。

  另外一种途径是特大镇改市。此间的一大背景是,在江苏、浙江、广东的一些特大镇,如龙港、虎门、盛泽、狮山等地,人口规模已经在数十万以上的量级,工业产值也远远超过中西部很多县甚至地级市的水平。

  但对于这些特大镇而言,这些年能下放的行政管理权限已基本下放。囿于镇级行政管理体制,这些特大镇的发展已然受到极大限制。比如,一个“超级镇”的公务员编制不过几十个人,却要负担相当于一个地级市人口的公共服务,属于典型的“小马拉大车”。

  再比如,现在很多特大镇人口规模和经济总量再大,规划配置资源时还是得按照镇的标准来设置。比如镇区道路标准是不超过4车道,大部分道路则是2车道,因此加快特大镇改市很有必要。

  不过,相比这两年撤县设市密集获批,特大镇改市却一直比较“安静”,直到龙港改市,才实现新的突破。这其中的一大难点在于相比撤县设市,特大镇要复杂很多。过去很长一段时间,各界就非县级政府驻地特大镇改市,到底是改成镇级市还是县级市,争议不断。

  中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析,改成镇级市的话,还是个镇级单位,无法解决特大镇存在的诸多问题,意义不大。因此特大镇改市的方向肯定是升格为县级市,但升格为县级市也同样存在问题,特别是改市之后的联动效应问题。

  “特大镇改市后,原来所在县剩下的那部分怎么办?是合并到新成立的县级市,还是继续作为县单独发展?”牛凤瑞说,如果把县域经济里面最核心的部分即特大镇划出单独设立县级市,这对于划出去的特大镇是利大于弊,但对于被划出的县可能是弊大于利,这也是特大镇改市的最大难点所在,也是特大镇改市推进较慢的一大原因。

  牛凤瑞说,特大镇升格为县级市后,如果所辖的范围没有扩大,那么作为县级市很可能会存在发展空间不足的问题。而随着城市经济的发展,这种空间不足会日益突出。

  在当天的发布会上,姚高员也谈到了龙港市与苍南县的协调发展问题。姚高员说,改革的目的是推动高质量发展,实现双赢,“不仅要让龙港发展得更快更好,也要让苍南发展更快更好,要实现1+1>2”。

  还有哪些特大镇可能改市?

  龙港之后,还有哪些特大镇有望升格为县级市?

  第一财经记者查阅公开资料发现,目前人口超过30万以上的特大镇数量不少,其中绝大多数分布在珠三角、长三角地区。比如广东东莞的虎门镇、长安镇、厚街镇、塘厦镇,广州的新塘镇,佛山的狮山镇、大沥镇,中山的小榄镇,浙江湖州的织里镇,温州的柳市镇、江苏苏州的盛泽镇,河北廊坊的燕郊镇等。

  这其中,佛山市南海区的狮山镇堪称中国经济第一强镇。2018年狮山镇实现地区生产总值1048.7亿元,按可比价计算增长6.6%;社会工业总产值3552.7亿元,增长6.3%。

  东莞的虎门镇2018年全镇生产总值突破600亿元,达635.8亿元,同比增长6.4%;江苏的盛泽镇早在2017年GDP就已超过400亿,超过很多县域的经济总量,位于盛泽的中国东方丝绸市场交易额在2017年已实现1173亿元,连续五年超千亿。

  不过,并不是所有特大镇都具备改市的条件,除了具备改市的基本指标外,也要考虑到特大镇与所在县域的联动关系。与此同时,特大镇在城市群、都市圈的区位也是一个关键因素。

  广东体改研究会副会长彭澎对第一财经分析,当前很多中心城市都将周边的县、县级市改成区,这样有利于做大做强中心城市平台。目前有不少特大镇地处大城市的中心城区附近,这些特大镇要扩权,撤镇改区是一个比较合理的选择。因为这样一来与城市的融合度会更高,规划协调起来会更容易,也有利于城市的发展。

  相比之下,那些靠近中心城区的特大镇如果改为县级市,反而不利于城市的统一规划和发展。但从我国特大镇的区域分布来看,相当一部分特大镇地处中心大城市附近,也就是说,未来龙港镇改市的模式在很多地方难以复制。

  彭澎说,特大镇通常面临着人员编制、规划权限、资金审批等方面的问题。而要解决这些问题,可以通过几种途径,包括赋予特大镇县级管理审批权限、特大镇改市、特大镇改区。每一种方式都应该好好试点和总结,从而寻找到最适合特大镇与周边地区协调发展的路径。

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